Sejarah ilmu managemen, chapter 5

MAX WEBER AND BUREAUCRACY (1864-1920)

Max Weber lahir di Erfurt, Thuringia, Jerman, sekarang menjadi bagian dari Prussia.  Weber menyelesaikan pendidikan Doktornya pada tahun 1889.  Pada tahun 1894 Weber menjadi professor dibidang ekonomi politik di Universitas Freiburg-im-Breisgau. Max Weber adalah seorang intelektual dari Jerman yang pemikiran-pemikirannya mempunyai dampak besar dalam bidang manajemen dan sosiologi organisasi.Pemikiran Weber terbentuk sebagai reaksi atas organisasi-organisasi pada waktu itu yang dianggapnya kurang sehat.

Perhatian utama Weber pada saat itu adalah Pemerintahan Jerman.  Weber melihat bahwa orang-orang yang menduduki jabatan pada saat itu terutama disebabkan karena status khusus mereka di dalam masyarakat Jerman, bukan karena kemampuan mereka di bidang pekerjaan.  Oleh sebab itu, menurut Weber, organisasi tidak pernah mencapai kinerja sesuai dengan potensi yang seharusnya.  Sebuah organisasi dengan bentuk baru akan mampu mengatasi permasalahan tersebut.

Max Weber mengembangkan sebuah teori mengenai manajemen birokrasi yang menekankan pada kebutuhan akan hierarki yang ditetapkan dengan ketat untuk mengatur peraturan dan wewenang dengan jelas.  Menurut Weber, organisasi ideal pastilah sebuah birokrasi yang aktivitas dan tujuan dipikirkan secara rasional dan pembagian tugas dari para karyawannya dinyatakan dengan jelas.  Weber juga percaya bahwa kompetensi teknik harus ditekankan dan bahwa evaluasi prestasi kerja harus berdasarkan pada keunggulan.

Seperti ahli teori manajemen ilmiah , Weber mencari jalan untuk memperbaiki prestasi kerja organisasi yang penting secara sosial dengan membuat operasi mereka dapat diduga dan produktif. Walaupun kita sekarang mengahrgai inovasi dan fleksibilitas seperti halnya efisiensi dan keadaan yang dapat diduga, manajemen birokrasi model Weber jelas memajukan formasi perusahaan besar seperti Ford.  Birokrasi dilihat oleh Weber sebagai pola hubungan tertentu yang menjanjikan.
Max Weber berfikir tentang konsep birokrasi (Bereaucracy) yaitu sebuah organisasi yang ideal, dengan tujuan yang rasional, serta sangat efisien yang didasarkan atas prinsip-prinsip yang masuk akal, teratur serta wewenang formal.

Weber mengeidentifikasi  tiga tipe legitimate authority sebagai berikut:
1. Rational.
2. Traditional.
3. Charismatic.

Walaupun kepemimpinan karismatic sering dibicarakan dalam hubungannya dengan organisasi bisnis dan industri, Weber mempercayai bahwa dalam organisasi modern kewengangan lebih sering muncul dari pada kewenangan legal.
Weber percaya bahwa legitimasi adalah sentral dari hamper pada semua system  otoritas.
Dalam analisisnya tentang tentang “legal authority with a bureaucratic administrative staff” ia menentukan 5 konsep dimana legitimasi kekuasaan hokum bergantung:
1. That e legal code can be established which can claim obedience from members of the organization.
2. That the law is a system of abstract rules which are applied in particular cases, and that administration looks after the interests of the organization within the limit of that law.
3. That the individual exercising authority also obeys this impersonal order.
4. That only qua member does the member obey the law.
5. That obedience is due not to the person who holds authority but to the impersonal order which has granted the position.

Berdasarkan lima konsep diatas, Weber memformulasikan 8 prinsip terkait dengan legal authority systems:
1. Official task are organized on a continuous, regulated bases.
2. These tasks are devided into functionally distinct spheres, each furnished with the requisite authority and sanctions.
3. Officers are arranged hierarchically, the rights of control and complaint between them specified,
4. The rules according to which word is conducted may be either technical or legal.
5. The resources of the organization are quite distinct from those of the members as private individuals.
6. The office holder cannot appropriate office.
7. Administration is based on written documents and this tends to make the office (Bureau) the hub of the modern organization.
8. Legal authority systems can take many forms, but are seen at their purest in a bureaucratic admimistrative staff.

Beberapa karakteristik khas dari konsep birokrasi Weber adalah:
1. Pembagian tugas yang jelas
Pekerjaan ditentukan secara jelas, karyawan menjadi sangat terampil dalam melaksanakan pekerjaan tersebut.

2. Hirarki wewenang yang jelas.
Untuk masing-masing posisi wewenang dan tanggung jawab ditentukan secara jelas, setiap posisi melaporkan pada posisi lain yang lebih tinggi.

3. Aturan dan prosedur formal.
Petunjuk tertulis yang mengatur setiap perilaku san keputusan, berkas-berkas tertulis disimpan sebagai catatan historis.

4. Impersonal.
Aturan dan prosedur ditetapkan secara menyeluruh, tidak ada satupun yang mendapatkan perlakuan khusus.

5. Jenjang karier didasarkan atas kualitas.
Karyawan dipilih dan dipromosikan berdasarkan kemampuan dan kinerja, manajer seharusnya karyawan yang profesional.

Max Weber berpendapat bahwa dengan birokrasi organisasi akan berjalan dengan baik.  Organisasi akan mendapatkan manfaat dari efisiensi pemanfaatan sumber daya serta keadilan dalam memperlakukan karyawan maupun kliennya.

Menurutnya:
“Bentuk asli dari organisasi administrative…Adalah dari sudut pandang teknis, yang mampu mencapai tingkat efisiensi yang tinggi… Bentuk tersebut mempunyai keunggulan dibandingkan dengan bentuk-bentuk lain dalam hal ketepatan, stabilitas, penerapan disiplin dan dalam hal keandalan.  Sehingga bagi pemimpin organisasi serta mereka yang melakukan sesuatu bagi organisasi tersebut, bentuk organisasi inimmenungkinkan terciptanya suatu hasil yang sangat tinggi.  Dan akhirnya, bentuk ini lebih unggul baik dalam hal efisiensi dan cakupan operasinya serta secara formal dapat diterapkan pada semua tugas-tugas administrative”.

Weber percaya bahwa sebuah organisasi yang didasarkan atas wewenang rasional akan lebih efisien dan dapat beradaptasi dengan perubahan, karena kelangsungan lebih berhubungan dengan struktur dan posisi formal daripada seseorang tertentu, yang mungkin akan pergi atau mati.
Bagi Weber, rasionalitas dalam organisasi berarti seleksi karyawan dan promosi didasarkan pada kemampuan, dan bukan “siapa yang Anda kenal”.  Organisasi bergantung pada peraturan dan catatan-catatan tertulis untuk kelangsungan hidupnya.  Manajer bergantung bukan pada kepribadiannya untuk memberikan perintah dengan sukses, namun pada kekuasaaan legal yang ditanam dalam posisi manajerial.

Walaupun birokrasi berhasil untuk banyak perusahaan, dalam pasar global kompetitif pada tahun 1990-1n, organisasi seperti General Electric dan Xerox telah menjadi “biang birokrasi”, membuang bagan organisasi dan menggantikannya dengan konstelasi tim, proyek, dan aliansi yang selalu berubah dengan sasaran memunculkan kreativitas karyawan.

Dalam praktek, istilah “birokrasi” dan “birokrat” sering mempunyai konotasi yang negatif.  Sekarang, bentuk organisasi ideal menurut Weber ini sering dikaitkan dengan hal-hal yang kurang menyenangkan seperti kertas yang bertumpuk, prosedur yang terlalu lama dan berbelit-belit, lambat dalam menangani permasalahan, kaku dalam menghadapi perubahan kebutuhan konsumen atau klien, keengganan untuk berubah, serta sifat apatis dari para karyawan.  Tentu saja, gambaran semacam itu sekarang sudah tidak tepat lagi bagi organisasi yang dituntut untuk lebih flesibel serta cepat dalam menyesuaikan diri dengan keadaan yang sering berubah.

Meskipun demikian, pemikiran Weber tetap mempunyai dampak bagi manajemen sebagai disiplin ilmu.  Para ahli sekarang terus berusaha untuk menemukan jawaban kapan dan dalam kondisi seperti apa gambaran tentang birokrasi tersebut dapat bekerja secara baik.  Tentu saja, setiap pencarian cara peningkatan produktivitas semacam itu sering melibatkan penataan atau perombakan kembali organisasi untuk mengurangi setiap kesulitan yang disebabkan oleh stuktur yang ada sekarang.  
Birokrasi selalu menjadi perhatian masyarakat kita. Dan tiap kali mendengar kata “birokrasi”,kita langsung terpikir mengenai berbagai urusan prosedural penyelesaian surat-surat yang berkaitan dengan pemerintahan. Birokrasi kini dipandang sebagai sebuah sistem dan alat manajemen pemerintahan yang amat buruk. Dikatakan demikian karena kita mencium bahwa aroma birokrasi sudah melenceng dari tujuan semula sebagai medium penyelenggaraan tugas-tugas kemanusiaan, yaitu melayani masyarakat (public service) dengan sebaik-baiknya.  Lagi-lagi, yang terpampang birokrasi kini identik dengan peralihan dari meja ke meja, proses yang ribet, berbelit-belit, dan tidak efisien. Urusan-urusan birokrasi selalu menjengkelkan karena selalu berurusan dengan pengisian formulir-formulir, proses perolehan izin yang melalui banyak kontrol secara berantai, aturan-aturan yang ketat yang mengharuskan seseorang melewati banyak sekat-sekat formalitas dan sebagainya.

Citra buruk yang melekat dalam tubuh birokrasi dikarenakan sistem ini telah dianggap sebagai “tujuan” bukan lagi sekadar “alat” untuk mempermudah jalannya penyelenggaraan pemerintahan. Kenyataannya, birokrasi telah lama
menjadi bagian penting dalam proses penyelenggaraan pemerintahan negara. Terkesan, mustahil negara tanpa birokrasi. Tapi, birokrasi seperti apa yang sangat menjanjikan bagi kita kalau sudah demikian parahnya penyakit yang melekat dalam tubuhnya itu?

Sangat penting apabila kita meninjau kembali definisi birokrasi. Menurut Peter M. Blau (2000:4), birokrasi adalah “tipe organisasi yang dirancang untuk menyelesaikan tugas-tugas administratif dalam skala besar dengan cara mengkoordinasi pekerjaan banyak orang secara sistematis”. Poin pikiran penting dari definisi di atas adalah bahwa birokrasi merupakan alat untuk memuluskan atau mempermudah jalannya penerapan kebijakan pemerintah dalam upaya melayani masyarakat.Kenyataan yang terjadi hingga detik ini, birokrasi hanya sebagai “perpanjangan tangan” pemerintah untuk dilayani masyarakat. Atau dengan birokrasi pejabat pemerintahan ingin mencari keuntungan lewat birokrasi. Sebuah logika yang terbalik, memang! Seharusnya birokrasi adalah alat untuk melayani masyarakat dengan berbagai macam bentuk kebijakan yang dihasilkan pemerintah.

Birokrasi menjadi sarang penyamun bagi beberapa oknum yang berupaya memanfaatkan sistem ini. Birokrasi telah menjadi “terali besi” (iron cage) yang membuat pengap kondisi bangsa kita akibat ulah para “penjahat berbaju birokrat”.
Konsep Max Weber Berbicara soal birokrasi, kita pasti teringat konsep yang digagas Max Weber, sosiolog ternama asal Jerman, yang dikenal melalui ideal type (tipe ideal) birokrasi modern. Model itulah yang sering diadopsi dalam berbagai rujukan birokrasi negara kita, walaupun dalam penerapan tidak sepenuhnya bisa dilakukan. Tipe ideal itu melekat dalam struktur organisasi rasional dengan prinsip “rasionalitas”, yang bercirikan pembagian kerja, pelimpahan wewenang, impersonalitas, kualifikasi teknis, dan efisiensi. Pada dasarnya, tipe ideal birokrasi yang diusung oleh Weber bertujuan ingin menghasilkan efisiensi dalam pengaturan
negara. Tapi, kenyataan dalam praktik konsep Weber sudah tidak lagi sepenuhnya tepat disesuaikan dengan keadaan saat ini, apalagi dalam konteks Indonesia. Perlu ada pembaharuan makna dan kandungan birokrasi. Secara filosofis dalam paradigma Weberian, birokrasi merupakan organisasi yang rasional dengan mengedepankan mekanisme sosial yang “memaksimumkan efisiensi”. Pengertian efisiensi digunakan secara netral untuk mengacu pada aspek-aspek administrasi dan organisasi. Dalam pandangan ini, birokrasi dimaknai sebagai institusi formal yang memerankan fungsi pengaturan, pelayanan, pembangunan, dan pemberdayaan masyarakat. Jadi, birokrasi dalam pengertian Weberian adalah fungsi dari biro untuk menjawab secara rasional terhadap serangkaian tujuan yang
ditetapkan pemerintahan. Kalau boleh dibilang, birokrasi Weber berparadigma netral dan bebas nilai. Tidak ada unsur subyektivitas yang masuk dalam pelaksanaan birokrasi karena sifatnya impersonalitas: melepaskan baju individu dengan ragam kepentingan yang ada di dalamnya.  Berbeda dengan konsep birokrasi yang digagas oleh Hegel dan Karl Marx. Keduanya mengartikan birokrasi sebagai instrumen untuk melakukan pembebasan dan transformasi sosial. Hanya saja Marx pesimis dengan birokrasi karena instrumen negara ini hanya dijadikan alat untuk meneguhkan kekuatan kapitalisme dan akhirnya jauh dari harapan dan
keinginan masyarakat.  Sebagai sebuah konsep pemerintahan yang paling penting, birokrasi sering dikritik karena ternyata dalam praktiknya banyak menimbulkan problem “inefisiensi”. Menjadi sebuah paradoks, seharusnya dengan adanya birokrasi segala urusan menjadi beres dan efisien tapi ternyata setelah diterapkan menjadi “batu penghalang” yang tidak lagi menjadi efisien. Ada yang mengkritik bahwa birokrasi hanya menjadi ajang politisasi yang dilakukan oleh oknum partai yang ingin meraih kekuasaan dan jabatan politis.

Term “efisiensi” layak “digugat”. Zaman Sudah Berbeda Rasionalitas dan efisiensi adalah dua hal yang sangat ditekankan oleh Weber. Rasionalitas harus melekat dalam tindakan birokratik, dan bertujuan ingin menghasilkan efisiensi yang tinggi. Menurut Miftah Thoha (2003:19), kaitan keduanya bisa dilacak dari kondisi sosial budaya ketika Weber masih hidup dan mengembangkan pemikirannya. Kata
kunci dalam rasionalisasi birokrasi ialah menciptakan efisiensi dan produktifitas yang tinggi tidak hanya melalui rasio yang seimbang antara volume pekerjaan dengan jumlah pegawai yang profesional tetapi juga melalui pengunaan anggaran, pengunaan sarana, pengawasan, dan pelayanan kepada masyarakat.
Kalau ditelisik, konsep rasionalitas dan efisiensi yang membingkai dalam ramuan birokrasi adalah susunan hirarki, di mana ukurannya tergantung kebutuhan pada masing-masing zaman. Zaman kita sangat berbeda dengan zaman yang tengah terjadi pada saat Weber masih hidup.Hal yang sangat menarik adalah kritik yang disampaikan Warren Bennis melalui tulisannya “Organizational Developments and the Fate of Bureucracy” dalam Industrial Management Review 7 (1966). Bennis mencoba melakukan prediksi masa depan tentang berbagai macam perubahan yang pada gilirannya akan mempengerahui eksistensi birokrasi. Menurut Bennis, birokrasi merupakan penemuan sosial yang sangat elegan, suatu bentuk kemampuan yang luar biasa untuk mengorganisasikan, mengkoordinasikan proses-proses kegiatan yang produktif pada masa Revolusi Industri.Birokrasi dikembangkan untuk menjawab berbagai persoalan yang hangat pada waktu itu, misalnya persoalan pengurangan peran-peran persobal, persoalan subyektivitas yang keterlaluan, dan tidak dihargainya hubungan kerja kemanusiaan.

Singkatnya, dalam pandangan Bennis, birokrasi adalah produk kultural dan sangat terikat oleh proses zaman pada saat kemunculannya. Kita sangat membutuhkan birokrasi yang berorientasi kemanusiaan, tidak secara konseptual semata tapi merambah pada dataran praktis di lapangan. Hal ini menjadi pekerjaan sangat penting untuk mendekatkan birokrasi pada manusia, bukan lagi pada mesin. Sebuah teori akan diuji menurut kelayakan historis dan kebutuhan pada sebuah masa. Birokrasi yang humanis masih menjadi pekerjaan rumah (PR) yang harus serius digarap oleh para pemerhati masalah-masalah adminsitrasi negara dan kebijakan publik.

Tinjauan Kritis
Weber mengindentifikasi pusat pertumbuhan keahlian, pengetahuan teknis dalam komunitas industri modern dan mengenali pentingnya sistem administrasi rasional dalam organisasi yang kompleks. Jelas, dengan pengertian birokrasi rasional tanpa diragukan lagi adalah satu pernyataan yang paling penting pada subjek dalam ilmu sosial. Karya weber tidak membuat dampak pada teori manajemen dalam kata berbahasa inggris sampai 1940-an dan 1950-an.Wren (1994; 198) berpendapat bahwa “Max Weber harus menunggu sampai kondisi budaya tumbuh dalam ukuran dan kompleksitas, pencarian teori organisasi menyebabkan weber dan model birokrasi”.

Sedangkan weber cenderung untuk menekankan pentingnya organisasi formal bersama-sama dengan dampak aturan, peran dan hierarki, Barnard menyoroti unsur-unsur spontan kerjasama yang menjadi ciri organisasi informal.
Dalam arti karya, Barnard dan weber adalah komplementer, yang menggambarkan sifat meluas bereaucrachy modern, yang lain mengindikasikan keterbatasan praktis.